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气候资金从捐助国流向受援国。 图片由Joe Goodman为Carbon Brief乐动体育下载app提供。
国际政策
2021年10月25日17:33

乐动体育app苹果j分析:为什么气候融资“流量”低于1000亿美元的承诺

Josh Gabbatiss

10.25.21

Josh Gabbatiss

25.10.2021 | 5:33pm
国际政策 乐动体育app苹果j分析:为什么气候融资“流量”低于1000亿美元的承诺

气候政治中最大、最具争议的问题之一是提供资金帮助较贫穷国家减排,保护自己免受气候影响。

2009年,富裕国家承诺“动员”1000亿美元的气候融资,以帮助脆弱国家应对气候变化。

距离最后期限已经过去了将近一年。交货计划在COP26气候峰会之前发布的报告得出结论,该目标将会无法实现直到2023年。

政客们而且观察人士有没有警告过这次失败会怎样破坏信任他们将在格拉斯哥进行谈判。

更有甚者,还有广泛的担忧关于财务质量会议提出了使用贷款而不是赠款、“气候融资”的不同定义以及适应工作资金不足等问题。

在本文中,它更新并构建在之前的分析乐动体育app苹果j《碳简报》于2018年发布,评估了各国乐动体育下载app在筹备COP26会议期间的国际气候融资状况。

它使用了最新的数据经济合作与发展组织(经合组织),一个主要由富裕国家组成的俱乐部,其中许多国家负责提供气候资金。

第一部分考察了在实现1000亿美元目标方面取得的进展。第二种使用了详细的OECD项目级数据在2018年和2019年,研究金融是如何在世界各地“流动”的,包括哪些国家提供和接收的资金最多,以及这些资金采取什么形式。

朝着1000亿美元目标的进展

COP152009年在哥本哈根,“发达国家”承诺到2020年,每年筹集1000亿美元,“以满足发展中国家的需求”坎昆协议

承诺,有些武断而且远低于脆弱国家的实际需求,已经成为衡量发达国家对气候行动的整体承诺的重要标准。

《联合国气候变化框架公约》(联合国气候变化框架公约)只有23个附件二各国——在20世纪90年代初签署该条约时是经合组织成员国的相对富裕的国家——有义务向较贫穷的国家提供气候资金。然而,其他国家和私人组织能够而且确实做出了贡献。

气候融资是经常陷害作为一个正义问题,富裕国家被视为有责任帮助贫穷国家应对气候变化。英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)在一份演讲9月在联合国:

富裕国家几代人都从不受控制的污染中获益,而这往往是以发展中国家的利益为代价的。由于这些国家现在试图以清洁、绿色和可持续的方式发展经济,我们有责任用我们的技术、专业知识和我们承诺的资金来支持他们这样做。”

尽管强劲修辞来自将由约翰逊政府主办的COP26会议的世界领导人和专家的一致意见同意较富裕的国家失败的以达到1000亿美元的目标。

2019年,经合组织发现气候融资已经达到了796亿美元,比2018年仅增长2%,虽然2020年的官方数据尚未公布,彭博报告称,截至2021年10月,富裕国家估计已筹集了880亿至900亿美元。

在距离COP26还有一周的时候,英国主席发布了一份“交货计划”,根据经合组织分乐动体育app苹果j析“明确发达国家何时以及如何实现1000亿美元气候融资目标”。它证实,这一目标预计无法按时实现。

经合组织的报告提出了2021-25年的两种情景,涉及不同水平的公共和私人融资的承诺这段时间来自富裕国家。

目前,包括意大利和西班牙在内的许多发达国家都没有上榜。乐动体育下载app《碳简报》了解到在COP26大会上预计会有更多的承诺,这些数字可能会相应更新。

下表显示了过去几年取得的进展情况,各国通过双边(国对国)基金和一些多边(通过国际机构)基金作出的捐款以蓝色表示2013-2018年的剩余资金和2019年的估计均基于经合组织的数据

红条表示经合组织对未来四年的设想,虚线表示2020年的目标,这两种设想都要到2023年才能实现。这两种情况都将导致在这5年期间每年平均贡献约1000亿美元。

发达国家在2013-2019年调动的气候资金和2021-2025年的预期水平
“发达国家”在2013-2019年调动的气候资金和2021-2025年的预期水平。这包括23个“附件二”国家提供的资金,根据《联合国气候变化框架公约》,这些国家有义务向贫穷和脆弱的国家提供气候资金。蓝条表示分配给每个国家的资金比例,这是根据世界资源研究所(WRI)的分析确定的,该分析包括双边和多边捐款,并将多边开发银行的资金流出分配给最初的捐助国。乐动体育app苹果j灰色条表示经合组织报告的、世界资源研究所没有分配给某个国家的剩余资金,包括额外的多边资金流出、出口信贷和私人融资(2015年没有私人融资数据)。黄条表示经合组织的估计,没有世界资源研究所的国别分类,红条表示在两种情况下未来五年的预期水平。来源:经济合作与发展组织WRI

这些数字值得商榷,因为尽管1000亿美元的目标很重要,但还是存在的没有明确的的通用定义重要的“气候融资”。

也许最全面的分析是联合国气候变化框架公约自己的乐动体育app苹果j两年一次的评估尽管COP26会议推迟了一年意味着气候资金的短缺版本2017-18年度的报告尚未公布。2019-20年的数据预计要到2022年才能得到。

上图中2013- 2019年气候融资的年度总数来自经合组织最近的报告关于“气候资金由发达国家的问题广泛引用作为最新的气候资金评估。

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归属于国家的份额是基于乐动体育app苹果j世界资源研究所(WRI)的双边和多边发展基金,可以追溯到附件二的国家。这些数据与经合组织的数据大致一致,经合组织的数据没有按国家分类,但与WRI的数据一样,部分来源于联合国气候变化框架公约附件二国家的报告。

剩下的财务,如上图中灰色条所示,由出口信贷多边机构的额外资金流出,最主要的是企业和慈善团体的私人捐款(这是根据经合组织的总价值计算的近似值,剔除了世界资源研究所的估算)。

私人资金也算在1000亿美元的目标之内,但WRI没有在分析中包括这些国家,因为数据不太完整,乐动体育app苹果j也很难归因于单个国家。经济合作与发展组织估计自2017年以来,年度私人融资一直稳定在140亿美元左右。

尽管日本、德国和法国似乎是迄今为止贡献最大的国家,但WRI表示警告气候融资报告缺乏透明度,这意味着应该谨慎对待这些数字:

“重要的是要记住,不同国家的做法有很大不同;尽管报告较高的贡献者可能对资金流动的内容有更自由的解释,但报告较低的贡献者可能采取了更保守的方法。”

气候融资数据如下广泛有争议的许多南半球国家都在质疑到底需要多少资金是新的而不是简单地从其他发展资金中挪用。批评也被夷为平地中国对贷款的过度依赖,以及日本和澳大利亚对“高效”燃煤电厂的支持。

其他人质疑包括私人资金,如博士Sreeja贾斯瓦尔他是该学院的高级研究员MS Swaminathan研究基金会他告诉《碳简报》:乐动体育下载app

“有人担心,它只会流向‘有银行价值的项目’,可能不符合发展中国家的需求和优先事项,支持适应,流向最需要它的国家,并将增加低收入国家的债务负担。”

然而,《联合国气候变化框架公约》和《联合国气候变化框架公约》第9条允许私人资金巴黎协定(下)提到“从各种来源、工具和渠道调动气候资金”,同时“注意到公共资金的重要作用”。

- - - -巴黎- 9条协议- 2015
第9条巴黎协定(2015), p.13。

在最近的一次声明,非洲集团谈判集团表示,随着未来融资规模的扩大,他们预计大部分资金将来自私人来源。

经合组织本身也来了受到攻击获奖理由:高估了气候资金的数额,忽视了“发展中”国家的关切。“经合组织,一个富国俱乐部,不能单方面定义气候融资,”Jaiswal说。

一个评估乐施会估计,2017-18年度的平均总额仅为190亿至225亿美元,比经合组织2018年的估计低约600亿美元。

这个反贫困慈善机构所采用的方法包括从贷款价值中去除还款款和利息,削减私人融资,并缩减那些只与气候部分相关的项目的数字。

尽管没有达到1000亿美元的目标——即使以最慷慨的会计标准衡量——但各国齐聚COP26必须把他们的注意力转移到新的财务目标2025年及以后。

巴黎协议(如下)表示,必须“考虑到发展中国家的需求和优先事项,在每年1000亿美元的基础上制定一个新的集体量化目标”,并指出,在新目标生效之前,各国将继续每年提供1000亿美元。

段- 53 - - - cop21 -决策-文本- 2015,-p.8
第53段COP21决定文本(2015), p.8。

一个最近的评估由联合国气候变化框架公约制定财务常务委员会总结说,发展中国家需要到2030年的5.8-5.9万亿美元,以便为官方气候计划中概述的不到一半的行动提供资金——尽管其中一些将在国内提供资金。

今年的谈判可能会引发大幅增加资金的呼吁,尽管缓慢的进程意味着,就目前而言,新目标讨论的重点将主要集中在为未来谈判达成一个框架上。

尽管如此,在下一阶段仍有各种各样的问题可以讨论,包括确保在适应气候变化方面投入更多的资金。

乔ThwaitesWRI的气候融资专家告诉《碳简报》,其中一个问题是将气候融资提供国的名单扩大到附件乐动体育下载app二国家以外,以反映许多国家不断增长的财富。

然而,他表示,这种转变需要对历史上的“发达”国家有一定程度的信任,这可能很难获得。

“坦率地说,我认为发达国家甚至还没有达到1000亿美元的目标,就很难要求扩大捐款池……我不怀疑他们会尝试,但他们现在真的没有多少道德制高点,无法开始指责其他国家。”

气候资金如何分配?

乐动体育下载app碳简报创建了几个互动的"桑基的流程图,展示气候资金是如何在世界各地转移的。

这些图表中使用的数字是2018年和2019年的平均值。使用这两个年份提供了一个更有代表性的图像,因为它平滑了某一年任何特别大或特别小的捐款

这是一个更新之前的分析乐动体育app苹果j由《碳简报》2015年和201乐动体育下载app6年开展。

桑基图表所用的数据来自经合组织。然而,这是该组织自己的。”气候发展金融的数据,其中包括详细的项目级别信息。

而与整体“气候资金”数字相关引用在上一节中,经合组织的发展金融分析师Giorgio Gualberti告诉《碳简报》,该数据在许多方面都有所不同。乐动体育下载app

有关双边资金的信息是由经合组织从其成员国而非各国向联合国气候变化框架公约的声明中获取的,而且只包括一些私人资金。

此外,该数据集还包括来自韩国等未被《联合国气候变化框架公约》授权提供气候资金的国家的付款。它还包括对贫困国家的捐赠符合条件的但不属于联合国的主要发展中“非附件一国家集团,例如乌克兰。

“供给方”和“受援方”数据集由经合组织(OECD)编制,前者关注富裕国家的资金流向,后者关注有需要的国家的资金流向。2018年的提供者总数仅为396亿美元,接受者总数为720亿美元。

关键的区别两者之间的区别在于,提供者视角包括双边国与国之间的流动,加上每个国家对多边机构的投入(见下图A+B)。但接受者的视角使用了多边机构的产出——包括这些机构筹集的额外资金(A+C)。

构成气候相关发展资金的不同组成部分
根据经合组织的计算,构成“气候相关发展资金”的不同组成部分。来源:经合组织方法论的注意

乐动体育下载appCarbon Brief使用了提供者的数据进行分析。乐动体育app苹果j虽然从受援国的角度,可以更全面地了解实现1000亿美元目标的进展情况,但该数据集没有包括哪些富裕国家负责每一部分多边资金的信息。思韦茨告诉《碳简报》:乐动体育下载app

“双边和多边资金流入能更准确地反映出资国的预算努力,而资金流出则能更准确地反映实现1000亿美元目标的实际进展。”

他指出,每当一个国家做出承诺——比如美国总统乔•拜登的承诺最近每年114亿美元的声明——他们通常会谈论这些“流入”,因为没有任何一个政府能够控制多边气候基金的资金来源。

提供者和接受者的数据也不能直接比较某一年的情况,因为钱不一定在发放的那一年就分配出去了。

国家财政

这张图表显示了每个经合组织国家在2018年和2019年提供的气候融资的平均年度金额,总计423亿美元。它还显示了这笔钱的去向。

提供资金的经合组织国家在左边,受援国在右边。该图表还显示了向多边气候基金(如开发银行或联合国气候基金)提供的捐款数额绿色气候基金.(这些资金的具体用途见:多边捐款。

成员国根据自己对符合条件的评估,向经合组织报告他们的气候融资数据。然后,该组织使用其“里约热内卢的标志的方法来评估项目是否与气候变化相关。

前五大金融供应国——日本、德国、法国、英国和美国——自碳简报发布以来一直保持不变乐动体育下载app最后分析乐动体育app苹果j为2015/16。这五个国家贡献了2018/19年度财政的60%以上。

(以下前10名不包括欧盟机构,否则它们将排在第三位。)

根据经合组织提供者视角数据集,气候资金的主要提供者
根据经合组织的“提供者视角”数据集,最大的气候资金提供者是2018年和2019年的平均水平。来源:经济合作与发展组织

一个值得注意的进展是,韩国出现在前十名中,而《联合国气候变化框架公约》并不要求韩国提供气候资金。

美国2018/19年的平均水平比碳简报2015/6年的平均水平低约5亿美元乐动体育下载app之前的分析乐动体育app苹果j以前总统唐纳德·特朗普的名字命名走开了从他的国家对绿色气候基金的承诺中扣除(见:多边捐款)。

在其乐动体育app苹果j世界资源研究所指出,尽管最大的经济体是最大的贡献者之一,但许多经济体仍然没有提供他们的“气候资金”。公平的分享”。考虑到美国在历史排放上的财力和责任,美国在排放总量与“公平”分配之间的缺口最大。

正如《碳简报乐动体乐动体育app苹果j育下载app》之前的分析,印度是迄今为止气候资金的最大接受国,获得的资金是第二大国孟加拉国的两倍多。日本和德国向印度提供了94%的资金,几乎都是以贷款的形式。

根据经合组织供应国视角数据集,气候资金的主要受援国
根据经合组织的“提供者视角”数据集,获得气候资金最多的国家是2018年和2019年的平均水平。来源:经济合作与发展组织

除摩洛哥、巴基斯坦和哥伦比亚取代越南、泰国和缅甸之外,其他前十名国家的排名也与2015/16年度的分析结果相同。乐动体育app苹果j这10个国家总共获得了2018/19年度财政援助的30%。

在这个名单中,只有埃塞俄比亚和孟加拉国被联合国气候变化框架公约定义为“最不发达国家”,意义那些特别容易受到气候变化影响并在可持续发展方面面临重大障碍的国家。

多边的贡献

这张图表显示了第一张图表中流入的32亿美元的细目多边气候基金而且多边开发银行,为2018/19年度的年均。

这一年度平均水平明显低于2015/16年度记录的51亿美元,而2015/16年度是碳简报上一次气候融资覆盖的时期乐动体育下载app乐动体育app苹果j

最大的接受者是国际开发协会国际开发协会是世界银行的一部分,其宗旨是帮助“世界上最贫穷的国家”。

与此同时,专门为达到1000亿美元目标而设立的绿色气候基金(Green Climate Fund),与2015/16年度相比,出现了约10亿美元的缺口。这在一定程度上可以由美国来解释撤回它在2018年前总统唐纳德·特朗普领导下对该基金的支持。

这些多边基金在实现1000亿美元的总体目标方面发挥着重要作用,因为富裕国家提供给它们的资金可以用来撬动更多的资金,这些资金随后将流入较贫穷国家,为气候相关措施提供资金。

(这就是为什么国与国和多边资金外流总额(上图中的A+C)高于国与国和国与基金资金流动总额(A+ b)的原因。)

斯韦茨认为,这也意味着,在这些国际机构中拥有巨大影响力的国家(如美国)做出的承诺,最终的金额将远远超过报告的金额。(他WRI分乐动体育app苹果j析从多边开发银行流出的一些资金可以追溯到最初的捐助国。)

适应和减缓

如第三张桑基图所示,向经合组织报告的大部分气候资金被定义为缓解或适应目的。

减缓项目应该主要侧重于减少排放——例如,通过建造太阳能电池板。与此同时,一个适应项目将专注于抵御气温上升的影响,如洪水。

一些项目被认定在缓解和适应之间存在"重叠"。这些资金被归类为涵盖图表中的两个目标。其他一些既没有被确定为缓解也没有被确定为适应,被标记为“没有信息”。

巴黎协定明确了气候融资的目标应该是在这两类中平均分配,但资金已经做到了长期以来偏向缓解。根据Jan Kowalzig(乐施会高级政策顾问)表示,政府往往倾向于将这类项目视为更具吸引力的投资:

“由于(缓解项目)往往与能源有关,它们似乎与一个国家的发展更直接相关,尽管考虑到适应气候变化的核心作用(但对政治家来说,这往往不太明显),这是一个巨大的误解。”

在2018/19年期间平均约400亿美元的资金中,39%用于缓解气候变化,而只有25%用于适应气候变化——这一比例比《碳简报》记录的略均匀乐动体育下载app之前的分析乐动体育app苹果j为2015/16。

然而,其他的估计,包括经合组织自己的气候融资报告的研究表明,在2018年和2019年,用于缓解气候变化的资金将是用于适应气候变化的资金的三倍左右。

在气候成本迅速上升的情况下,这种不平衡是一个主要问题。的联合国环境规划署的地方目前,“发展中国家”每年的适应成本为700亿美元,但预计到2030年将达到140亿至3000亿美元。

因此,在制定2025年后气候融资计划的过程中,确保在未来几年获得足够的适应资金被许多脆弱国家视为一项关键优先事项。

赠款和贷款

上图显示了按“工具”类型分列的气候融资情况。这些类别由经合组织制定,大致分为赠款和债务工具,如贷款和可偿还赠款。

虽然数据库中包含的基于赠款的项目要多得多,但它们的价值往往远远低于贷款。总体而言,在评估的约400亿美元融资中,57%是赠款,而39%的项目是通过债务工具融资的。

正如《碳简报》之前的分析一样,乐Ó乐动体育app苹果j60;体育下载app一些贡献最大的国家,特别是日本和法国,几乎所有的资金都是以贷款的形式提供的。

这可能是非常重要的。乐动体育app苹果j乐施会发现,在2017-18年度报告的所有公共气候资金中,只有五分之一是拨款形式的。据它计算,这一时期“扣除还款和利息后,贷款的真实价值”不到报告金额的一半。

科瓦齐格告诉《碳简报》,虽然清洁能源项目贷款在德国这样的富裕国家可能是有意义的,但事实的确如此乐动体育下载app那么有用贫穷国家:

“在全球南部的一个贫困国家,项目的利润可能会低得多,因为社会可能无法产生足够的收入,在不增加该国债务水平的情况下,这些收入可能会被回收给贷款人。”

此外,Kowalzig说,在资助适应措施时,贷款的作用是“有限的”。他补充说:“维持粮食或水安全,或保护人们免受极端灾害的影响,通常根本不能带来利润。”

气候意义

很多用于应对气候变化的援助资金并不仅仅是为了这个目的。例如,一笔赠款可能主要有利于公共卫生或供水,但也有某种气候成分。

在如何计算与气候部分相关的资金方面存在分歧,不同的组织在计算气候资金时给予它们不同的权重。

上图显示了在经合组织(OECD)体系下,不同类型的气候援助支出的分配情况。里约热内卢的标志”。

“主要”项目是指将应对气候变化作为主要优先事项的项目。“重要”项目只将气候作为次要影响。

如上图所示,与气候行动关系不大的“重要”贡献占主导地位。

2018/ 2019年的平均金额约为400亿美元,56%的资金是“重要”资金,而28%是“主要”气候资金。其余资金流入多边气候基金。

如果气候不是主要优先考虑的问题,经合组织成员国会使用不同的因素来降低计入这些数字的项目的价值。有些则完全不缩小规模。经合组织本身并不会缩减那些“重要”的基金。

相比之下,当联合国气候变化框架公约本身和乐施会评估的与气候相关的资金较少时,他们倾向于向下调整至少一半。这对所报告的资金总额以及赠款与贷款的比率以及适应与缓解的比率都具有重要意义。

桑基图由乔古德曼为碳简报。乐动体育下载app

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